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行業資訊|F+EPC的合規性分析

發布時間:2020-07-31 作者:常邦集團
EPC是指建設單位將建設工程發包給總承包單位,由總承包單位承攬整個建設工程的設計、采購、施工,并對所承包的建設工程的質量、安全、工期、造價等全面負責,最終向建設單位提交一個符合合同約定、滿足使用功能、具備使用條件并經竣工驗收合格的建設工程承包模式。
EPC總承包模式已經逐步在包括大型市政基礎設施建設、房地產開發等在內的國內建筑市場中被采用。
F+EPC是指工程總承包單位承攬整個建設工程的融資、設計、采購、施工。也就是在EPC基礎上增加了一項融資任務
從地方實踐來看,大部分地方在進行F+EPC的操作時通常由政府方指定或者授權融資平臺公司或者地方國有企業作為項目單位,由該項目單位作為F+EPC的操作主體。
假設企業作為項目單位進行F+EPC的,是否可以認定是企業投資項目,由于地方政府未承擔直接或者間接的債務償還責任,從而認為該項目與地方政府無關?我們來逐一分析。
1


從立項主體來分析

一種情況是由政府方作為立項主體,企業僅僅作為項目代建單位承擔公益性項目的融資、建設和運營等方面的管理責任。在嚴控金融風險的大背景下,防范化解地方政府隱性債務風險的有關政策已明確融資代建作為地方政府隱性債務的一種表現形式。為了規避合規風險,地方政府往往變通由企業作為公益性項目立項主體,這時我們仍然需要穿透來看,公益性項目應該作為政府投資項目來看待,而不能作為企業投資項目來看待,詳見后面分析。

而政府方作為項目業主采用F+EPC的模式實際上屬于地方政府以建設-移交(BT)方式或以委托代建等名義變相舉債,因此顯然不合規。今年頒布實施的《政府投資條例》明確指出政府投資項目不允許由施工單位墊資建設,從法規上進一步明確了政府投資項目不再可以采用F+EPC模式操作。

2


從資金來源分析

在公益性項目中,由于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本。在準經營性項目中,經營收費不足以覆蓋投資成本,需政府補貼部分資金或資源。因此,在公益性項目和準經營性項目中,政府實際上承擔了一定支付責任。公益性項目實際支付的來源最終還是政府方,準經營性項目的可行性缺口部分資金來源于政府。

由此來看,在公益性項目與準經營性項目中,政府存在資金支出責任,政府在獲得稅收、土地出讓金等收入后履行為社會提供基礎設施與公共服務的公共職責所發生的正常支出。經營性項目通常都有項目收益,并且,經營收費能夠覆蓋投資成本。因此,經營性項目中政府不需要承擔支出責任。由企業投資時,可以由企業自負盈虧、自行平衡。

那么,企業是否可以作為公益性項目或者準經營性項目的項目單位,然后主動表示其不需要政府支付任何資金,由其以自身力量進行建設與款項償還?

穿透來看,公益性項目或者準經營性項目無法在項目層面實現收支的平衡。理應涉及到一定的政府支出。企業在作為項目單位進行公益性項目或者準經營性項目時,如果在項目層面不能收支平衡,必將從其他途徑獲得政府的支持或者資金。由此,企業作為項目單位進行公益性項目或者準經營性項目而聲稱不需要政府進行任何支出的行為實屬掩耳盜鈴。

部分準經營性項目的缺口較小,作為項目單位的國有企業從國有企業承擔社會責任的角度出發,且該建設項目本身不存在增加政府隱性債務的前提下,并愿意以自身的其他關聯項目的經營性收入去彌補此部分資金缺口。因此,準經營性項目由企業作為項目單位進行F+EPC的,存在合規可能性。

3


從企業性質來分析

企業投資項目中“企業”的范圍包括未轉型完畢的融資平臺公司、公益類國有企業(部分融資平臺公司在進行市場化轉型后轉型為公益類國有企業)和商業化、市場化的企業。實際操作中,作為F+EPC的項目單位的一般是融資平臺公司或者公益類國有企業。

新修訂預算法規定從2015年1月1日起,剝離政府融資平臺公司政府投資項目的融資職能。在公益性項目和準經營性項目的F+EPC中,未轉型完畢的融資平臺公司作為項目單位的,容易被認為屬于融資平臺公司仍然承擔政府投資項目的融資職能,因此存在是否合規性的風險。

4


從項目獲得來分析

企業獲得項目的方式也是需要考慮的問題。實踐中,可能出現地方政府將公共項目指定或者授權由企業來操作的情況。在此種情況下,因項目具有公益性,需要適當考慮項目授予的合規性問題。

根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的規定,基礎設施和公用事業特許經營需要由政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織實施。由此,在特許經營權的授予中需要采用“競爭方式”。

在實踐中,各地在進行項目獲得方面存在一些地方性規定。比如《三亞市政府投資項目代建制管理辦法》指出經市政府批準具有工程建設項目管理能力的建設管理企業,對政府投資項目及經市政府常務會議批準特殊情況需自行組織建設的項目按國家有關規定自行組織建設;又比如《南京市市級政府投資項目代建管理暫行辦法》指出本市行政區域內市級政府投資項目通過招標或委托等方式確定代建單位等。

綜上,關于F+EPC的合規性評價,可見下圖:

對“F+EPC”參與各方的風險分析

近年來,地方政府性債務管理的政策持續收緊,公共項目所需的建設和運營資金的來源逐步被限縮和規范。在此背景下,PPP原本應該成為一種重要的模式,在公共項目的建設與運營中發揮更大的作用,但隨著一系列嚴格監管政策的密集落地,許多PPP項目面臨被清庫,市場逐漸趨于理性。這也催生和加劇了政府方和社會資本方探索用PPP模式之外的其他模式來解決公共項目建設和運營過程中的資金問題。因此,“F+EPC(融資+設計、采購、施工總承包)”模式開始進入政府方和社會資本方的視野,并逐步被應用到公共項目領域。那么“F+EPC”模式是否有合規性風險呢?

一、 什么是“F+EPC”模式


“F+EPC”模式(即“融資+EPC”, 在EPC模式基礎上衍生出“融資”功能),借鑒了國內施工承包商承接海外項目的“帶資承包、出口信貸的工程總承包”方式,參與方包括地方政府、平臺公司、承包商和金融機構等。為了規避合規性風險,大部分地方政府在進行F+EPC的操作時,不以政府或其相關部門直接作為主體,而是由指定的融資平臺公司或者地方國有企業作為F+EPC的操作主體,項目本質上仍然是基于政府信用,但沒有實質擔保和兜底。實際操作中有如下三種方式:
股權型:項目EPC承包方與項目業主共同出資成立合資公司,合資公司在EPC承包方的協助下籌措項目建設資金,用于支付EPC工程總承包費用。
債權型:項目EPC承接商以委托貸款、信托貸款或者借款等方式向項目業主提供建設資金,由項目業主用于支付EPC工程總承包費用。
延付型:項目EPC承包方先行融資建設,EPC工程總承包費用在建設期間支付一部分,剩余部分由項目業主延期支付,或者在合同中設置項目業主可以選擇將部分或者全部EPC工程總承包費用延期支付的權利。

二、 “F+EPC”模式對地方政府的風險


一是有違規舉債的嫌疑。根據《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號,以下簡稱“財預〔2017〕50號文”)的規定:“地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發行地方政府債券方式,除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務;地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式,要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。” 上述文件明確限定了地方政府融資舉債的方式和途徑,而F+EPC模式并不屬于當前政策允許的任一種政府融資舉債的方式或途徑。采用這種模式的地方政府有借平臺公司舉債之嫌疑,其本質屬違規舉債。
二是有增加地方政府隱性債務的風險。根據近期發布的防范化解地方政府隱性債務風險的文件,將使用帶資承包方式建設政府投資項目,拖延支付工程款作為地方政府隱性債務的一種情形。在F+EPC模式項下,最終項目工程款的支付由地方財政承擔,實質為政府隱性債務,具有極大的不合規隱患。
三是不符合最新出臺的《政府投資條例》的規定。根據條例,政府投資項目不得由施工單位墊資建設,政府投資項目應當按照國家有關規定合理確定并嚴格執行建設工期,任何單位和個人不得非法干預。這次由國務院出臺行政法規禁止“工程墊資”,首次將禁止施工單位墊資建設政府投資工程上升到行政法規層面。

三、 “F+EPC”模式對平臺公司的風險


一是政府預算撥款無依據、無保證風險。根據相關文件,自2015年1月1日起,融資平臺公司不再承擔政府投資項目的融資職能,政府對其承擔的債務無償還的義務。采用該模式增加了平臺公司的債務,同時該債務很難列入預算。
二是對承包商的違約風險。例如延付型模式本質上為工程EPC模式,只是在工程價款上做了延期支付的安排。如果EPC總承包在工程完工后要求及時支付相應的全部價款,在項目業主面臨政府財政撥款不到位、不及時而無法及時支付時,從法律的角度上將構成違約。

四、 “F+EPC”模式對承包商的風險


一是回款風險。為了弱化地方政府在項目中的角色、規避政府隱性債務風險,政府下屬的平臺公司成為項目牽頭方(即EPC項目業主)。項目竣工驗收后,由平臺公司支付承包商所有的款項,而平臺公司的付款資金來源于政府每年財政預算撥款。與之前形成應收賬款不同,政府對平臺公司的撥款不構成約束性關系。這對于承包商來說,風險有增無減。項目建成后,政府分年度付款給承包商,承包商自行償還銀行貸款本金與利息。但由于政府不能出具付款承諾函,拖欠賴賬的風險未知,承包商的資金鏈極易斷裂。
二是貸款的追責風險。由于政府既不能向銀行借款也不能為項目提供擔保,同時銀行對平臺公司信譽評價較低,也不認可平臺公司的擔保,需要承包商同時對銀行貸款進行擔保,承包商將要面對資金支付不及時、貸款償還困難時的銀行追償壓力,則所有貸款責任歸于承包商。

五、 “F+EPC”模式對金融機構的風險


對金融機構而言,最大的風險為還款風險。采用此等模式的項目最終還款來源是政府,項目本質上仍然基于政府信用,而政府沒有實質性的擔保和兜底,對其承擔的支付責任無直接償還的義務,這將產生很大的還款風險。

六、 結論


綜上所述,“F+EPC”模式對參與各方來說都有很高的合規性風險,當前政策環境下,為規避該類風險,一是建議通過政府債券或預算內資金合法開展EPC模式,去除其“融資”功能,回歸EPC模式本源;二是建議采用PPP模式來增加公共產品和公共服務的供給,嚴格按照PPP項目入庫、招投標流程實施,以保證項目的合規性。

為什么“融資+EPC”模式行不通?

項目融資+EPC模式,即社會資本方負責項目建設資金的籌集與項目設計、采購、施工總承包,建設完成后某政府平臺公司按照合同約定的投資收益平均每年償還社會資本方的項目工程成本(已含工程利潤)+資金占用成本(已含融資利潤)。

焦點問題

1、何為“融資+EPC”模式?

2、“融資+EPC”模式在現行法律背景下是否具備可行性?

3、該模式的主要風險點在哪?

4、該項目架構設計該如何調整?

▼ 案例背景

1、項目建設內容:某地級市主城區至某縣城的主干道改造,項目采用主6輔2的一級公路標準設計,總投資估算為60億元。

2、回報機制:項目融資+EPC模式。社會資本方負責項目建設資金的籌集與項目設計、采購、施工總承包,建設完成后政府平臺公司按照合同約定的投資收益平均每年償還社會資本方的項目工程成本(已含工程利潤)+資金占用成本(已含融資利潤)。

3、合作年限:建設期+8年還款期。

4、資金占用費:建設期計息不付息,建設完成后按8年等額償還。

5、還款保障:

● 某政府平臺公司自有資金;

● 市委市政府出具實施項目文件材料,確定某政府平臺公司為項目業主;

● 市政府授權市國資委,在還款期內向某政府平臺公司出具不可撤銷的注資n百億元的承諾;

● 市政府同意道路沿線的加油加氣站、服務區、廣告牌等由某政府平臺公司經營管理,該政府平臺公司承諾該部分收益作為項目補充收益;

● 市交通局將符合條件的交通項目納入申請政府還貸性一級收費公路范疇,爭取的上級補助資金專項用于該項目;

●某政府平臺集團公司為該政府平臺公司提供擔保。

我們認為:“融資+EPC”模式實為BT模式,在目前政策背景下該模式不具備合法性,該模式存在四種風險,但有兩套整改方案。

一何為“融資+EPC”模式?

“融資+EPC模式”是指:由政府授權的項目業主,通過招投標方式確定項目投資人(以下簡稱社會資本方),由該投資人承擔項目的資金籌措和工程建設,項目竣工驗收后移交給項目業主,項目業主按合同約定回購項目的融資建設模式。其法律特征如下:

1、從投資角度看,“融資+EPC模式”是一種融資模式。項目的資金均是投資人用自有或融資來的資金投入的,政府部門在項目建設并移交前,并不投入任何資金。要求投資人本身(或聯合體成員)具有施工資質即施工企業,其在“融資+EPC模式”項目中的法律地位,相當于建設工程實務中的工程總承包企業。

2、“融資+EPC模式”建設方式應用于政府的基礎設施項目,且在項目建設期間投資人(建造商)需要擁有項目的承包權,因此,政府許可允許帶資承包建設。

3、項目在規定的時間建成后立即有償轉讓。根據政府所述,項目只需要投資者將項目建成而不需要經營,項目建成后,由政府部門(政府授權的實施主體某政府平臺公司)支付本息采取回購方式來獲得項目的所有權,投資者的收入來源主要是合同收入。

從上述“融資+EPC模式”的特征來看,該模式實質上為“融資+建設”模式,即我們通常理解的“BT模式”。

二“融資+EPC”不具備合法性

若要分析“融資+EPC模式”的合法性,就需要根據我國現行法規法規以及政策性規定,分析BT模式的合法性。

根據財預〔2012〕463號文規定,除了公租房及公路項目可以采用BT模式之外,其他項目一律關閉了BT模式。即:除法律和國務院另有規定外,地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務。各地陸續出臺加強和規范政府投資項目BT融資建設管理意見,規范BT模式。

2016年8月,財政部發布第83號令,廢止了前述財預〔2012〕463號文,此時的BT模式也并未完全退出歷史舞臺。但時隔8個月,財政部又發布了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號),明確規定地方政府需要舉債一律只能通過發行地方政府債券方式,不得以任何方式舉借債務。

財預〔2017〕50號文規定,地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發行地方政府債券方式,除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式,要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。

如果說463號文是禁止除雙公項目(公租房項目與公路項目)外的采用BT等方式舉借政府性債務,那么50號文則是徹底禁止一切舉借政府性債務的方式,包括了BT模式,此時的BT模式完全退出了歷史舞臺。

綜上分析,財預〔2017〕50號禁止了BT模式,本文案例所在地政府欲采用的“融資+EPC模式”不具備合法性。

三“融資+EPC”模式的風險分析

1、無法進行項目融資

2012年12月底,財政部聯合發改委、銀監會和人民銀行等四部委下發《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(以下簡稱463號文),463號文將使一些BT項目陷入窘境,投資者將面臨不能獲得政府如期回購或必須中途退出的風險,影響到項目融資。此時的公路BT項目與公租房BT項目因政策敞口還可以進行項目融資。

2017年4月,財政部發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號),除發行地方政府債券之外,全面禁止包括BT模式在內政府舉借方式,特別是財預〔2017〕50號規定,對金融機構違法違規向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的,依法依規追究金融機構及其相關負責人和授信審批人員責任。在此政策背景下,金融機構不可能為BT項目提供融資服務,BT項目無法進行項目融資。

2、政府方的資金來源無法保證

本文提到的案例中,政府方資金來源包括:實施主體的自有資金、股權出資(市政府確保項目業主出資的20%資金到位)、對政府實施主體注資(市政府授權市國資委,在合作期內內向某政府平臺公司具不可撤銷的注資人民幣N百億元的承諾)、其他經營收益(市政府同意道路沿線的加油加氣站、服務區、廣告牌等由某政府平臺公司經營管理,該政府平臺公司承諾該部分收益作為項目補充收益)、補助資金(市交通局將符合條件的交通項目納入申請政府還貸性一級收費公路范疇,爭取的上級補助資金專項用于該項目)、國有獨資公司擔保(某政府產業投資集團為該政府平臺公司提供擔保)。

在還款期前(即在回購前),只是通過實施主體進行回購,關于20%資金以及市政府8年投入的N百億的資金來源不明確,僅僅有政府方的承諾,并沒有政府財政部門制定回購資金預算安排計劃。對于投資人來說,政府方資金并未能夠確定,項目建成后的資金回收風險巨大,并且項目融資可能面臨遲遲不到位的風險,企業自身壓力巨大。

3、實施主體風險

該案例中,某政府平臺公司作為實施主體,承擔著項目的主要支付責任,需要關注其自己的償債能力風險,如果該政府平臺公司的股權已經出質或者已經對外負債額度較大,將導致承包人投資出現本質上的風險。

因此需要在投資前通過工商檔案記錄對出讓股權進行查詢,同時需要通過對目標公司內部文件查閱(如重大決策文件、利潤分配憑證等)及向公司其他股東、高管調查等各種手段予以核實,防止出現股權等問題有重大權利瑕疵但在工商并未辦理登記手續的風險。本案例中,據公開資料顯示,政府平臺公司的股權已經全部質押。

4、擔保主體風險

本文提及的案例中,由某政府平臺集團公司為該政府平臺公司提供擔保,需要調研其中否有影響其履行擔保能力有瑕疵,否則將導致承包人投資后的巨大風險。本案例中,據公開資料顯示,進行擔保的集團公司,其股權已經全部質押。

項目采用“投資人+EPC”模式實施,中標方為某央企牽頭的聯合體。

項目主要建設中心區和東部生態新城的市政道路與公用設施工程(市政道路、橋涵、排水管、道路附屬設施等)、安置房工程、公共服務設施工程(包括會展中心、文化館、學校、醫院、消防站等)、綠化景觀工程(主要包括景觀綠化、城市開發空間、河道生態提升等)、水環境工程(包括駁岸改造和重建、水系調整、河道疏浚、水質改善、水生態環境重建)等。

本項目暫定合作期20年,建設期15年,其中中心區建設期3年,東部生態城建設期15年。

“投資人+EPC模式”是個什么東東?在當前的政策和市場背景下可行嗎?

“投資人+EPC模式”并不是一個新概念,在我們“地方政府合規籌資的25條路”方案中,對于“F+EPC模式”的改進建議中,就有這一部分內容。此模式現已公開報道,我們就來說一說。

眾所周知,“F+EPC”是融資+工程總承包,也就是工程總承包企業同時負責項目融資,因有施工企業墊資工程款的嫌疑而被認為違規。其實,在國際工程項目中,“F+EPC”是很常見的模式,只是國際項目里,F的概念比較寬泛,既指工程總承包企業帶資建設,也指總承包企業協助所在國項目業主融資,還可以是總承包企業出資在當地成立項目公司,由項目公司籌集資金建設運管項目并獲得回報。

“投資人+EPC模式”即中標企業作為工程總承包企業建設本項目,同時該項目也由中標企業投資并獲取投資收益。

其合規要義在于:

既然中標施工企業是投資人,項目資本金由企業出資,那就是企業投資項目,不是政府投資項目了。《政府投資條例》規定“政府投資項目不得由施工企業墊資實施”,而政府投資項目的定義是“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目”。

此外,央行在房地產行業管理的文件中,有銀行不得為墊資的施工企業發放貸款的規定。在“投資人+EPC模式”下,施工企業是項目的開發主體,銀行給其貸款屬于給項目主體的開發貸,從而規避了上述規定。

“投資人+EPC模式”的難點在于:

1、施工企業的資金實力。

由于政府不出資,由施工企業出資,所以對施工企業的出資能力和融資能力要求比較高,加之,片區開發項目投資體量比較大,所以,目前我們看到的此種模式的中標人均為央企等實力雄厚的企業集團。

2、“兩標并一標”的問題。

工程總承包的中標方同時獲得片區開發權,是否存在“兩標并一標”的問題?可能要援引PPP的有關規定,明確“社會資本的中標人如具備施工資質的,可不再進行二次招標”

3、項目的投資回報問題。

不同于單純的施工掙工程款,“投資人+EPC模式”下,由于施工企業自身就是投資方,沒有誰給它支付工程款,投資資金連同融資資金、利潤,要通過項目自身的建設運營銷售得到回收,故項目的投資回報方式很重要。

一是市場化投資回報,項目要有市場價值,能夠產生市場回報。

本項目的建設內容為市政道路與公用設施工程、安置房工程、會展中心、文化館、學校、醫院、消防站、綠化景觀工程、水環境工程等等,這些工程基本是是沒有商業效益的。那么,項目投資如何回收呢?

請注意,本項目合作區域包括東部生態城和中心區兩大片區,合作期20年,建設期15年,其中中心區建設期3年,東部生態城建設期15年。可以合理推測,本項目以東部生態城的房地產開發收入來平衡項目投資資金平衡,以15年的房地產開發收入回收整個項目的投資。

二是政府的補助補貼。

投資項目如有政府的補助補貼并不能認定為政府投資項目,其屬于使用政府投資資金的項目。當然政府的補助補貼應合法合規,要搭建合理的模式。政府還得具有相應財力。

4、信任問題。

我們看到,“投資人+EPC模式”下,項目的回收期限是比較長的,以配套資源(如土地)商業開發獲得資金平衡,在較長的期限內,合作條件是否會變化?投資人比較關注。所以,投資人應在早期以合法合規方式明確獲得商業開發土地的使用權,以免夜長夢多。

由于項目體量較大,地方政府也擔心施工企業的投資運營能力,所以,這些因素也導致了片區“投資人+EPC模式”中標人多為央企等實力雄厚的企業集團。

5、土地一二級開發聯動的問題。

片區開發“投資人+EPC模式”下,開發主體既承擔土地一級開發的任務,又要通過土地二級開發獲得商業回報,可能存在土地一二級開發聯動規避土地招拍掛的問題。好在各地的片區開發實踐以及國土部關于加強城鎮低效土地利用的有關政策,已經部分解決了這個問題。

悶聲發大財。之前有“F+EPC”項目,其實質是“投資人+EPC”模式,被稱為“F+EPC”帶來了很多麻煩,還是正本清源好。當然,“投資人+EPC”模式要成功,除了要解決上述問題外,最主要的還是當地的房地產市場和財政經濟環境要比較好。


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